Boj za odstotke
Spor med Evropsko komisijo in Italijo glede italijanskega predloga proračuna za prihodnje leto se očitno nekoliko umirja. Iz obeh strani prihajajo spravne izjave in namigi, da so pripravljeni na kompromis. A spor glede načrtov italijanske vlade, ki je za prihodnje leto zasnovala bolj aktivno proračunsko politiko je ponovno odprl več vprašanj. Od tega kako se je Italija znašla na mestu druge najbolj zadolžene članice evroobmočja, do tega, kako se lahko visokega dolga reši, pa tudi same smiselnosti evropskih proračunskih pravil. V današnji Ponudbi in prevpraševanju se posvečamo tem vprašanjem. Začenjamo z italijanskim kopičenjem dolga.
Gospodarske težave Italije trajajo že tako dolgo, da hitro pozabimo, da je imela Italija v desetletjih po drugi svetovni vojni najhitrejšo gospodarsko rast med vsemi zahodnoevropskimi državami. Hitra gospodarska rast, ki je v povprečju znašala več kot pet odstotkov in pol na leto, je do začetka sedemdesetih let popolnoma spremenila državo, ki se je tri desetletja prej spopadala z vsesplošnim pomanjkanjem, kot so ga slikali filmi italijanskega neorealizma. Italija je to rast uspela doseči kljub domnevno neučinkoviti oblasti, ki jo je zaznamoval vsesplošni klientelizem. To je poosebljal vsemogočni Inštitut za industrijsko rekonstrukcijo. Šlo je za holdinško družbo, prek katere je italijanska država upravljala s celotno industrijo litoželeznih izdelkov, tremi četrtinami jeklarske industrije in četrtino industrije sladoleda. Sistem je bil sicer precej neučinkovit, a je ob pomoči močne gospodarske rasti Italiji omogočal družbeno in upravno stabilnost kljub ostrim političnim nasprotjem.
Ko je Zahodno Evropo leta 1973 doletela naftna kriza, je Italija začela kopičiti velike proračunske primanjkljaje. Ti so svoj vrh dosegli leta 1975, ko je luknja v proračunu znašala dvanajst odstotkov bruto domačega proizvoda. To je pomembno, saj velik del težav z državnim dolgom, ki Italijo pestijo danes, izhaja prav iz tega obdobja. Od takrat se je namreč nadzor nad javnimi izdatki v Italiji postopoma izboljševal.
Zato, da je italijanski dolg v naslednjem desetletju, torej v osemdesetih, kljub večji disciplini na finančnem ministrstvu eksplodiral, je odgovorna predvsem italijanska centralna banka. Po propadu sistema na dolar vezanih fiksnih medvalutnih tečajev so države evropske gospodarske skupnosti - predhodnice Evropske unije - leta ‘79 ustanovile Evropski monetarni sistem. To je bil prvi korak v smeri skupne evropske valute in naj bi usklajeval medsebojne tečaje valut evropskih držav. V praksi je priklenil vrednost evropskih valut na nemško marko, kar je predstavljalo velik problem za Italijo, ki je v sistem vstopila z zelo visoko inflacijo. To je pomenilo, da je morala centralna banka držati izjemno visoko osnovno medbančno obrestno mero, da je lira lahko ohranjala korak z marko. Najvišjo raven so obrestne mere dosegle leta ‘81 pri 19 odstotkih, nato pa so ostale nad desetimi odstotki vse do leta 1993, kar je brez primere med večjimi evropskimi državami v tem času.
To je imelo dramatične posledice na italijanske finance. Ker zahtevani donos na državne obveznice sledi centralni obrestni meri, se je za Italijo izjemno dvignila cena zadolževanja. Zahtevani donos na najpomembnejše desetletne obveznice je v začetku osemdesetih let dosegel dvajset odstotkov, povprečje desetletja pa je bilo štirinajst odstotkov. Leta 1985 je Italija za obresti namenjala kar dvanajst odstotkov BDP-ja oziroma slabo četrtino proračuna. Višina primarnega proračunskega primanjkljaja, torej tistega, ki ne upošteva izplačila obresti na državni dolg, se je v tem času močno spustila in od leta 1992 do kriznega leta 2009 je imela Italija primarni proračunski presežek. Tudi danes bi imela Italija že vrsto let presežek v proračunu, če ji ne bi bilo treba plačevati obresti.
Italijanski dolg se je torej v osemdesetih in začetku devetdesetih povečeval predvsem zaradi odplačevanja starega dolga, ki se je močno podražil. Leta 1994 je državni dolg znašal 120 odstotkov BDP, torej ne dosti manj kot danes. V preteklosti bi državi na pomoč priskočila centralna banka, ki bi pokupila državne obveznice in jim na ta način znižala ceno, kar še danes počneta centralni banki v ZDA in na Japonskem. Ker pa je vstop v Evropski monetarni sistem zahteval, da postane centralna banka neodvisna od države, tega banka ni več počela in obveznice so bile prepuščene trgu. Da bi kljub močno poslabšanemu stanju dolga kdo kupil italijanske državne obveznice, se je moral donos na te obveznice močno dvigniti in je ostal visok tudi po tem, ko se je inflacija znižala.
Centralna banka, ki jo je skrbela vrednost lire v primerjavi z marko in ki je želela dokazati svojo samostojnost, je držala visoke obrestne mere tudi po tem, ko se je inflacija umirila. Razliko med obrestno mero in inflacijo, to je izgubo vrednosti denarja, imenujemo realna obrestna mera. Ta predstavlja donos denarja v varnih bančnih depozitih. Vsaka druga investicija, ki jo išče kapital, mora obljubiti višji donos. To pomeni veliko obremenitev ne zgolj za državni proračun, ampak tudi za celotno realno gospodarstvo. Ker je investicij, ki so dovolj donosne, da bi zvabile kapital s finančnega trga, manj, se zmanjša tudi gospodarska rast. Ta se je v osemdesetih letih znižala na okoli dva odstotka.
Vzporedno z ekonomskim je začel škripati tudi politični sistem, v katerem je prevladovala desnosredinska Krščanska demokracija. Ekonomska politika, ki jo je vodila centralna banka, je namreč potekala v nasprotju z interesi jedra njene podporne baze, to je male buržoazije italijanskega severozahoda. Mala izvozno usmerjena podjetja so namreč zaman čakala devalvacijo lire, ki bi izboljšala njihovo konkurenčnost s tujino. Jezo volivcev je Krščanska demokracija začela čutiti v začetku devetdesetih, ko se je na njenem nekdanjem domačem terenu pojavila Severna liga.
V devetdesetih je postajala stagnacija italijanskega gospodarstva, ki traja vse do danes, vedno bolj očitna. Eden izmed razlogov za to je, da se je izvozno usmerjeni sektor italijanskega gospodarstva srečeval ne zgolj s svojimi tradicionalnimi konkurenti iz Evrope, ampak tudi z novo konkurenco iz Azije. Razlaga Mojmir Mrak, profesor na Ekonomski fakulteti Univerze v Ljubljani:
Serija preiskav, ki se je začela na milanskem tožilstvu, je med leti ‘92 in ‘94 pripeljala do padca celotne politične elite, ki je vodila državo v povojnem obdobju, ki se ga je retroaktivno prijelo ime “prva republika”. Če to ime kaj velja, se je druga republika začela po volitvah leta 1994, ko je bila Krščanska demokracija praktično izbrisana s političnega zemljevida, na njeno mesto pa je stopil Silvio Berlusconi s stranko Naprej Italija. Po razkolu koalicije Berlusconija in Severne lige je oblast prevzela levosredinska koalicija, ki je na oblasti ostala do konca devetdesetih. Tri vlade te tako imenovane oljkine koalicije - prvo od njih je vodil Romano Prodi - so izvedle tudi precejšnje reforme in uravnale proračun. Najpomembnejše so bile liberalizacija delovne zakonodaje, decentralizacija državne administracije in privatizacija. Od leta 1990 do 2006 je bila tako Italija med vsemi državami OECD najbolj liberaliziran trg dela, na katerem je bilo vpeljanih več vrst nerednih in začasnih vrst zaposlitev.
Vse te reforme niso uspele dvigniti gospodarske rasti Italije. Še posebno izrazito je stagniranje in celo padanje produktivnosti. Namesto tega se je povečalo število delovnih ur na delavca. Po podatkih OECD tako danes italijanski delavec dela več kot japonski. Kot velik problem se je pokazal šibek izobraževalni sistem. Delež univerzitetno izobraženih je tako v Italiji okoli deset odstotkov nižji kot v Nemčiji ali Franciji, delež sredstev, namenjenih za izobraževanje, pa je med najnižjimi v Evropi in po tem za Italijo zaostajajo zgolj Madžarska, Bolgarija in Romunija.
Glavni cilj reformno naravnanih vlad v devetdesetih in začetku naslednjega desetletja je bila priprava za sprejem evra. Stanje Italije ob sprejemu evra leta 2002 razloži Mojmir Mrak:
Italija je bila torej že od začetka v navzkrižju z evropskimi fiskalnimi pravili. Njen javni dolg je dvakrat višji od dovoljenega, proračunski primanjkljaj je sicer v mejah dopustnega, previsok pa je tudi strukturni primanjkljaj. Višina slednjega je tudi glavni očitek Evropske komisije glede predloga proračuna za prihodnje leto.
Namen fiskalnih pravil je omejiti pretirano zadolževanje držav članic. V monetarni uniji, kakršno je evroobmočje, se države efektivno zadolžujejo v tuji valuti, nad katero nimajo nadzora, kar preprečuje, da bi morebitne težave visokega javnega dolga reševale s posegi centralne banke. Zato je potreben nadzor nad višino javnega dolga članic Unije, da ta ne zraste previsoko. V ta namen je Evropska unija že pred uvedbo skupne valute v Paktu za stabilnost in razvoj zasnovala kriterije, ki naj bi se jih države držale.
Evropska proračunska pravila tako v osnovi omejujejo višino javnega dolga, ki naj ne bi presegal 60 odstotkov bruto domačega proizvoda, in višino proračunskega primanjkljaja, ki naj ne bi presegal treh odstotkov BDP. Obstaja pa še tretje pravilo, ki omejuje višino tako imenovanega strukturnega deficita.
Ravno omejevanje strukturnega primanjkljaja je tisto, ki povzroča največ preglavic in ki je v središču spora med Italijo in Evropsko komisijo. Zato se mu posvetimo malo podrobneje.
Strukturni primanjkljaj torej skuša popisati, kakšen bi bil proračunski primanjkljaj države v dolgoročnem povprečju, brez vpliva rasti in padcev prilivov in odlivov, ki jih prinesejo nihanja v okviru gospodarskega cikla.
Zsolt Darvas je raziskovalec pri možganskem trustu Bruegel in na Univerzi Cornivus v Budimpešti ter nekdanji namestnik vodje raziskovalnega oddelka pri madžarski centralni banki.
Poleg nihanja prihodkov in odhodkov zaradi gospodarskega cikla pa strukturni primanjkljaj izvzema tudi velike enkratne izdatke.
Koncept strukturnega primanjkljaja se torej zdi jasen in smiseln - gre za dolgoročni proračunski primanjkljaj, brez vplivov gospodarskega cikla. Evropska komisija tako od Italije zahteva, da strukturni primanjkljaj postopno znižuje. Predlogu proračuna za prihodnje leto pa očita, da ta primanjkljaj zvišuje. A navidezni jasnosti koncepta navkljub se pojavi težava pri kvantifikaciji strukturnega deficita.
To je bila Orsola Costantini, ekonomistka pri možganskem trustu Institute for New Economic Thinking. Problem razločitve cikličnih in strukturnih trendov, ki ga omenja, je ključen pri ocenjevanju skladnosti državnih proračunov z evropskimi pravili. Ključen je tudi za razumevanje spora okoli italijanske fiskalne politike.
Že lani je Evropska komisija, kot je precej običajno, Italiji poslala pismo, v katerem je izrazila skrb, da takrat predlagani proračun za letošnje leto ni skladen s fiskalnimi pravili. Odgovor takratnega finančnega ministra Piera Carla Padoana je pomenljiv. Zapisal je sledeče:
“Ocena vlade je, da se Italija še vedno spopada s težkimi, čeprav izboljšujočimi se cikličnimi pogoji. Proizvodno vrzel za leto 2017 ocenjuje na -2,1 odstotka, za leto 2018 pa na -1,2 odstotka potencialnega bruto domačega proizvoda. Ocena Komisije v spomladanski napovedi pa znaša -0,8 odstotka za 2017 in 0 za leto 2018. Upoštevajoč, da se bo napoved gospodarske rasti verjetno popravila v jesenski napovedi, te številke nakazujejo na pozitivno proizvodno vrzel v letu 2018. Menimo, da je takšen rezultat v nasprotju z vsemi makroekonomskimi kazalci, od rasti plač in cen do brezposelnosti in izkoriščenosti kapacitet.”
Jezik, ki ga je uporabil Padoan, sicer nekdanji visoki uradnik Mednarodnega denarnega sklada in Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj, je tehničen. Ta tehničnost pa zakriva težo njegove kritike. Padoan je Komisiji očital, da je njena ocena stanja italijanskega gospodarstva popolnoma napačna. In da na tej napačni oceni temeljijo tudi zahteve po fiskalni vzdržnosti.
Padoan izpostavlja, da se italijansko gospodarstvo še vedno ni pobralo od recesije, medtem ko Evropska komisija ocenjuje, da je Italija ne le v konjunkturi, temveč se že začenja pregrevati. Razlika med tema dvema ocenama izhaja iz različnih ocen tako imenovane proizvodne vrzeli, v angleščini output gap. Proizvodna vrzel je razlika med realnim bruto domačim proizvodom države in potencialnim BDP-jem. Če je proizvodna vrzel velika in realna proizvodnja močno zaostaja za potencialno, se šteje, da je država na spodnjem delu gospodarskega cikla, kar pomeni, da je večji del njenega proračunskega primanjkljaja posledica cikličnih vplivov ter da je njen strukturni primanjkljaj manjši. Posledično je državi dovoljeno več proračunske svobode. In obratno: če je proizvodna vrzel velika in je realni bruto domači proizvod blizu potencialnega, se šteje, da je država v konjunkturi, in njena proračunska svoboda je manjša.
Pri določanju potencialnega proizvoda in posledično tudi proizvodne vrzeli Komisija upošteva, da so vse produktivne kapacitete gospodarstva izkoriščene. Model tako predpostavlja, da je ves kapital v državi v uporabi; da so zaposleni vsi, ki so glede na strukturo gospodarstva lahko; doda pa še korekcijo, ki naj bi predstavljala tehnološki napredek.
Vsi trije vhodni podatki - delo, kapital in tehnologija - so izjemno problematični za ocenjevanje in zahtevajo številne predpostavke. Pri kapitalu se na primer pojavi problem, da je njegova vrednost odvisna od mnogo dejavnikov: na primer od zaposlenosti, stanja na svetovnih trgih, obrestnih mer. Povedano drugače, vrednost kapitala je ciklična. Pri korekciji za tehnološki napredek se pojavi vprašanje, kako tega sploh kvantificirati in kako ga ločiti od povečevanja kapitala. Nič manj problematično ni niti ocenjevanje potencialne kapacitete dela v gospodarstvu.
NAIRU. Gre za hipotetično raven brezposelnosti, ki jo poljudno označujemo tudi kot naravna brezposelnost. Gre za koncept, ki predpostavlja, da se, v kolikor država zniža brezposelnost pod neko - tako imenovano naravno - mero brezposelnosti, pogajalska pozicija delavstva izboljša do te mere, da začne rast plač prehitevati rast produktivnosti, zaradi česar se začne pospeševati inflacija.
Model Evropske komisije tako predpostavlja, da so vse delovne kapacitete gospodarstva zapolnjene, ko brezposelnost doseže domnevno naravno mero. V tem primeru je proizvodna vrzel v tistem segmentu, ki se nanaša na delo, zapolnjena. Proračunski deficit naj tako ne bi bil posledica cikla, temveč je strukturne narave in proračunska svoboda države je omejena.
Koncept naravne brezposelnosti je vprašljiv že na teoretični ravni, saj na rast cen vpliva mnogo dejavnikov, zato inflacija in brezposelnost nista v trdni povezavi. Ker ta povezava ni trdna, se izkaže, da je nemogoče objektivno določiti tisto raven brezposelnosti, pri kateri bi se inflacija začela pospeševati. Evropska komisija tako raven naravne brezposelnosti ocenjuje na kompliciran iterativen način, kar privede do precej nezanesljive in v veliki meri mitološke vrednosti - ki pa jo morajo države upoštevati.
V praksi ta nezanesljivost pomeni, da se ocena naravne brezposelnosti pogosto giblje v sozvočju z realno brezposelnostjo. Povedano drugače, tudi naravna brezposelnos s katero naj bi v izračunih nevtralizirali vpliv gospodarskega cikla, je ciklična.
Ilustrirajmo z nekaj številkami. Ocenjena naravna raven brezposelnosti Irske je bila pred krizo dobrih sedem odstotkov. V času krize se je skoraj podvojila, danes pa je le še dobrih šest odstotkov. Zaradi tovrstne cikličnosti je koncept naravne brezposelnosti v praksi neuporaben. Poleg nihanj so vprašljive tudi absolutne številke. Naravna brezposelnost Španije naj bi danes znašala skoraj 16 odstotkov, Grčije skoraj 14, Italije malo pod deset. Ugotovitev, da je popolnoma normalno, da je 16 odstotkov ljudi brezposelnih, je ekonomsko neupravičljiva, politično pa nevzdržna. A do tovrstnih zaključkov pride metodologija, na podlagi katere Evropska komisija ocenjuje skladnost državnih proračunov s fiskalnimi pravili.
V Italiji brezposelnost trenutno znaša nekaj čez deset odstotkov. Ocena naravne brezposelnosti je le malo pod 10, natančneje 9,8 odstotka. Po oceni Evropske komisije je torej Italija zelo blizu svojega potencialnega proizvoda - skoraj se že pregreva - zato ji ekspanziven proračun ni dovoljen.
Italijanski javni dolg je sicer nedvomno visok. A pri očitkih, da gre za preveč zapravljivo državo, se je treba zavedati, da ti očitki temeljijo na metodologiji, ki 10-odstotno brezposelnost smatra za običajno. Se spomnite bivšega ministra Padoana? Med drugim je v svojem pismu izpostavil prav to - 10-odstotna brezposelnost ni običajna, Italija se od krize še ni pobrala, zato zahtev Evropske komisije ne gre jemati preveč dobesedno.
Merjenje moči med novo vlado v Rimu in Brusljem je izbruhnilo na plano po tem, ko je septembra italijanska vladajoča koalicija Gibanja petih zvezd in Lige sprejela proračun, ki je močno presegel proračunski primanjkljaj 0,8 odstotka, ki ga je Bruslju obljubila prejšnja vlada. Parlament je pred tem že sprejel vse zakone, za katere je dodaten denar namenjen. 23. Oktobra je Evropska komisija uradno zavrnila italijanski proračun za prihodnje leto. Italija je imela takrat tri tedne, da predloži popravljen proračun, kar pa je italijanska vlada zavrnila, zaradi česar je Komisija začela postopek, s katerim bi Italijo oglobila zaradi kršenja proračunskih zavez.
Prejšnja vlada, ki jo je vodil Paolo Gentiloni, je v začetku letošnjega leta načrtovala postopno zmanjšanje primanjkljaja, ki bi do leta 2020 pripeljalo do uravnoteženega proračuna. Nova vlada namesto tega načrtuje povečanje primanjkljaja, in sicer na 2,4 odstotka. Glede na prejšnje obljube proračun pridela dodatnih 1,4 odstotka primankljaja. Vsaj v prvem letu bo najdražja sprememba razveljavitev zakona, ki je v primeru povečevanja primanjkljaja predvideval avtomatsko dvigovanje nekaterih posrednih dajatev. Približno petina dodatnih stroškov pride iz tako imenovanega državljanskega dohodka, sheme, ki zagotavlja minimalni dohodek 780 evrov najrevnejšim posameznikom in družinam. Približno enak bo vpliv razveljavitve pokojninske reforme, ki je zvišala upokojitveno starost in otežila predčasno upokojitev. Zadnje darilo je namenjeno malim podjetnikom. Vsem samozaposlenim, ki zaslužijo manj kot 65 tisoč na leto, se bo dohodnina znižala na 15 odstotkov.
Vlada trdi, da bo s tem povečala gospodarsko rast in povzročila tudi višje davčne prilive v prihodnjih letih. Dolg se bo na ta način še vedno zmanjšal, a počasneje kot v programu prejšnje vlade. Računico kvari predvsem dejstvo, da je Italija zaradi strukture evroobmočja, ki države sili v zadolževanje v valuti, nad katero nimajo nadzora, odvisna od zadolževanja na trgu. Zaradi spora z Brusljem pa se je na trgu zahtevana donosnost italijanskih obveznic povečala, s tem pa tudi strošek, ki je v proračunu namenjen plačevanju obresti. V zadnjem letu se je zahtevana obrestna mera na italijanske desetletne obveznice v primerjavi z nemškimi povečala za odstotek in pol, finančni učinki tega pa so večji od cene programa državljanskega dohodka. Ker je velik del italijanskega državnega dolga v lasti domačih bank, poslabšanje kvalitete italijanskih obveznic ponavadi povzroči tudi dvig cene posojil, kar spet izniči učinek dodatne potrošnje.
Učinek predlaganega proračuna na zagon italijanskega gospodarstva, ki ga obljublja vlada, je torej vprašljiv. A nič manj vprašljiva ni smiselnost evropskih proračunskih pravil. Pri tem pa velja izpostaviti še, da Italija vodi primarni proračunski presežek. Neupoštevajoč plačilo obresti so torej prilivi v proračun še vedno višji od izdatkov, kar bi se po načrtih italijanske vlade nadaljevalo tudi prihodnje leto. Italija bi torej še vedno varčevala in postopoma odplačevala dolg. Mojmir Mrak iz Ekonomske fakultete današnjo Ponudbo in prevpraševanje zaključuje z mislijo, da ni realistično pričakovati, da bi Italija na ta način odplačala svoj dolg:
Uredniški izbor
Napovedi
Prikaži Komentarje
Komentiraj